EU-Regulierung von Bitcoin und anderen virtuellen Währungen: erste Schritte –
Posted by Julia Werner •
Gemeinsamkeiten und Unterschiede von digitalen Währungen
Nicht jeder Krypto-Coin ist ein Stablecoin und nicht jede digitale Währung ist eine Kryptowährung. Nicht nur in einer Konversation sollte man diese Schlagwörter gekonnt platzieren. Ein gutes Verständnis der Unterschiede wird zukünftig zunehmend wichtiger für jeden von uns.
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In der einschlägigen Fachpresse, aber auch in den alltäglichen Nachrichten verging in den letzten zwei Jahren wohl kein Tag, an dem nicht in irgendeinem Bericht von Krypto, CBDC, Stablecoin, Blockchain, Bitcoin, USDC, Diem, Coin Wallets, NFT oder ähnlichen Schlagwörtern die Rede war. Und wenn dann auch in persönlichen Gesprächen beim Glas Bier solche Fachwörter fallen, dann ist das Thema definitiv im Mainstream angekommen.
In diesen Gesprächen ist aber die Trennschärfe dieser Schlagwörter nicht immer so, dass sich daraus eine sinnvolle Unterhaltung ergibt.
Es lohnt sich daher, die Begriffe zu klären und voneinander abzugrenzen. Das vermeidet Missverständnisse und fördert einen klaren, effizienten Dialog zu den verschiedenen Themen.
Digitale Währung“ als üblicher Oberbegriff
Ich verwende gerne «Digitale Währung» als Oberbegriff für die meisten der erwähnten Fachwörter und meine damit die Summe verschiedener innovativer, digitaler Geld- und Zahlungsinstrumente. Diese unterteilt man dann gerne in drei Kategorien, nämlich in Kryptowährungen wie Bitcoin, in Stablecoins wie den USDC oder in CBDCs wie den bahamaischen Sand Dollar.
Kryptowährungen
Beispiele von Kryptowährungen sind wie erwähnt Bitcoin oder Dash, LiteCoin, Bitcoin Cash und viele mehr. Kryptowährungen laufen üblicherweise auf einem dezentralen Peer-to-Peer Netzwerk, einer Blockchain, d.h. es gibt keine Finanzvermittler, Mittelsleute, keine involvierten Zentralbanken. Dadurch und weil sie nicht durch Fiatgeld oder einen Rohstoff unterlegt sind, sind sie auch meist volatil und hoch spekulativ. Die Krypto-Coins können nicht zweimal ausgegeben oder kopiert werden, sind eher pseudonym, als anonym, und der Nutzer hält diese üblicherweise selbst, ist also alleine dafür verantwortlich, dass sie nicht verloren gehen.
Stablecoins
Von Kryptowährungen unterscheiden sich Stablecoins, wie der USD Coin, Diem vom Facebook Konsortium oder der Tether, dadurch, dass sie an einen Korb von Fiatwährungen oder an Rohstoffe, wie Edel- oder Industriemetalle, gekoppelt sind und dadurch stabil gehalten werden. Das heißt 1 Coin hat einen stabilen Wert, meist 1 US-Dollar.
Dabei sind Stablecoins oft ebenfalls auf einer Blockchain aufgesetzt – USDC auf der Ethereum Blockchain, Tether auf der Bitcoin Blockchain – das muss aber nicht zwingend so sein, wie der vom Facebook Konsortium initiierte und nicht dezentralisierte Diem (urspr. Libra) zeigt.
Die beiden vorgenannten sind direkt an Dollars gekoppelt, welche die für den Stablecoin verantwortlichen Organisationen in Safes zu speichern versprechen. Für Diem/Libra, welche noch nicht live sind, war ursprünglich eine Kopplung an einen gemischten Korb an Fiatwährungen geplant, dann eine Kopplung an individuelle Währungen. Wegen der Zurückhaltung der US Regulatoren bei der Bewilligung von Diem gibt es inzwischen Gerüchte, dass die Diem Technologie an die Kalifornische Silvergate Bank verkauft werden soll.
Central Bank Digital Currency aka CBDC
Nochmals ein ganz anderes Biest ist der CBDC. Aufgeschreckt durch die Diem/Libra Initiative von Facebook & Co haben die Zentralbanken in den letzten Jahren verstärkt Energie in eigene digitale Zentralbankwährungen gesteckt. Beispiele von fortgeschrittenen, teilweise bereits ausgerollten CBDCs sind der Bahamische Sand Dollar, der Kambodianische Bakong, der Eastern Caribbean DCash oder China’s Digital Yuan. Die EZB hat Mitte 2021 eine 2-jährige Design-Phase beschlossen, die US Fed 2 Prototypen lanciert und die Schweizerische Nationalbank hat gerade die zweite Phase ihres Wholesale CBDC Piloten, u.a. mit grenzüberschreitendem Zahlungsverkehr mit Frankreich, abgeschlossen.
Ein breiter Launch von CBDCs liegt allerdings wohl eher 5+ Jahre in der Zukunft.
Aber warum überhaupt CBDCs? Einerseits begegnen die Zentralbanken mit CBDCs dem fallenden Bargeldgebrauch, andererseits sind sie bemüht, ihre Verantwortung für die offizielle digitale Währung im Land zu beanspruchen und zu behaupten.
Und da damit ein breiter Aufgabenbereich der Zentralbank tangiert ist, teilt man unterdessen CBDCs in zwei Unterkategorien. Auf der einen Seite die „Wholesale CBDC“, welche die vermehrte Digitalisierung und Fragmentierung – Fachworte Tokenisierung – von Assets, also Objekten, Waren, Rechten aufnimmt. Diese tokenisierten Assets können am effizientesten mit tokenisiertem Geld gehandelt werden. Es geht also um Geldflüsse zwischen Firmen und Banken. Und auf der anderen Seite die «Retail CBDC», welche den Ersatz des Bargelds adressiert und der Zentralbank erlauben soll, ihre Geldpolitik durch ein digitales Zentralbankgeld zu unterstützen. Digitales Geld also, das der Privatbürger zukünftig nutzen soll.
Wem nützen digitale Währungen etwas?
Das hängt natürlich stark von der jeweiligen Währung ab. Kryptowährungen sind heute hauptsächlich Anlage- und Spekulationsobjekte, wie ihre Gegenspieler Gold oder Edelmetalle in der realen Welt. Stablecoins wiederum kommen oft als Übergangswährung von Krypto- auf Fiat-Währungen zum Einsatz. Das heißt, wenn Mastercard oder Visa heute Kartentransaktionen in Bitcoin erlauben, dann wird beim Einkauf der Betrag in Bitcoin sofort in eine Stablecoin-Währung transformiert und dann später in die entsprechende Fiat-Währung des Händlers gewandelt. So erfährt der Händler keine Kursverluste bei einem schwankenden Bitcoin-Kurs.
Und bei „Wholesale-CBDCs“, geht es um den Geldtransfer von Geschäftsbanken, auch im Crossborder Bereich, während Retail-CBDCs, wie gesagt, das rückläufige Bargeld mit einer ähnlichen digitalen Alternative für den Bürger zu ersetzen versucht.
Sollten sich auch „normale“ Konsumenten für digitale Währungen interessieren?
Unbedingt! Und sie tun’s auch schon. Beispielsweise haben meines Wissens Kryptowährungen in der Pandemie einen Aufschwung erfahren. Und in Entwicklungsländern mit inflationärer Landeswährung sind sie schon etwas länger Geldaufbewahrungs- und Investitionsvehikel – sogar für die sogenannten „Under- oder Unbanked Population“.
Auch kommen sie, zusammen mit den Stablecoins, bei den gehypten NFT (non-fungible Tokens) zum Einsatz.
Und Retail CBDCs werden irgendwann auch interessant für Konsumenten, da es ja um eine Alternative zum viel geliebten Cash geht.
Digitale Währungen sind im Mainstream angekommen
Digitale Währungen in alle ihren Fassetten sind im Mainstream angekommen. Dabei haben die verschiedenen Ausprägungen wie Kryptowährungen, Stablecoins oder CBDCs sehr unterschiedliche Eigenschaften und Anwendungszwecke. Dementsprechend entwickeln sich hier auch gerade eigenständige, sich teilweise überschneidende Ökosysteme, welche zukünftig einen spannenden Einfluss auf Payment- und Finanzdienstleistungen versprechen.
Bitcoin: Risiken & Prognosen für die Zukunft
Nachdem der Bitcoin Anfang Oktober 2020 noch unter 11.000 US-Dollar notierte, vervielfachte sich sein Kurs bis Anfang Januar 2021 auf über 40.000 Dollar. Wenige Tage später rutschte er jedoch wieder auf gut 30.000 US-Dollar ab. Das bisherige Allzeithoch erreichte er Mitte April 2021 bei mehr als 64.000 Dollar. Einen guten Monat später lag der Kurs dann aber schon wieder deutlich unter der Marke von 40.000 Dollar.
Dennoch steigt das Renommee der Kryptowährung weltweit. So halten Analysten der Investmentbank JP Morgen sogar einen Kurs von bis zu 146.000 US-Dollar für möglich.
Und: Anfang September ließ El Salvador als erstes Land weltweit den Bitcoin als gesetzliches Zahlungsmittel zu. Ein entsprechendes Gesetz war drei Monate zuvor verabschiedet worden. Es sieht vor, dass jeder Händler Bitcoin als Zahlungsmittel annehmen muss, der technisch dazu in der Lage ist.
Auch Steuern können in der Kryptowährung bezahlt werden. Laut Gesetzestext ist es für das Wirtschaftswachstum der Nation nötig, die Zirkulation einer digitalen Währung zuzulassen, deren Wert allein von marktwirtschaftlichen Kriterien abhänge.
EU-Regulierung von Bitcoin und anderen virtuellen Währungen: erste Schritte –
Bitcoin und andere virtuelle Währungen erfahren eine wachsende Bedeutung. Sie sind kein Geld, aber werden von einem größer werdenden Nutzerkreis als Zahlungsmittel und Vermögensanlage verwendet. Notenbanken und Aufsichtsbehörden haben aber Risiken identifiziert und sehen Regulierungsbedarf. Zu den Herausforderungen in der EU zählen der Verbraucherschutz und die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Die EU-Institutionen überarbeiten aktuell die Geldwäscherichtlinie, um erstmalig virtuelle Währungen einzubeziehen. Auch auf der Tagesordnung der Finanzminister und Notenbankchefs der G20-Staaten steht die Regulierung von virtuellen Währungen.
Seit der Entstehung des Bitcoin-Netzwerks ist das Interesse für virtuelle Währungen (virtual currencies, VC) und für die Blockchain-Technologie rasant gestiegen. In diesem öffentlichen System können die jeweils schnellsten Teilnehmer mit entsprechenden Kenntnissen und Computerressourcen eine digitale Wertdarstellung durch Lösung von komplexen kryptografischen Problemen mit Computern dezentral erzeugen, und quasi nebenbei Transaktionen anderer, die Bitcoin-Blockchain nutzender Teilnehmer verifizieren. Täglich werden von „Minern“ neue Einheiten unter sehr hohem Stromverbrauch geschaffen („geschürft“ wie in einer Goldgrube). Die Einheiten werden in einem eWallet, dem digitalen Geldbeutel des Besitzers, aufbewahrt. Nutzer können über Exchanger (d. h. Tauschbörsen oder Handelsplattformen im Internet) Bitcoin kaufen und verkaufen. Es ist Nutzern gelungen, Bitcoin gegen Güter und Dienstleistungen zu tauschen, d. h. mit Bitcoin zu „bezahlen“. Somit ist ein „Nebengeld“ oder „Geldersatz“ entstanden. Zahlreiche Nachahmer-Systeme mit ähnlichen Konzepten folgten.
Die Blockchain-Technologie hinter dem Bitcoin-System verwendet eine Art Buchhaltungsjournal/Transaktionssammlung (distributed ledger), um die Gesamtheit der erzeugten Einheiten und der durchgeführten Transaktionen nahezu nicht fälschbar zu validieren und nachzuweisen. Die Information wird dabei redundant und verteilt gespeichert. Die Idee der Distributed-Ledger-Technologie (DLT) ist auch auf anderes übertragbar z. B. auf digitales Zentralbankgeld, Wertpapierabwicklung und Kreditverbriefungen.
Fiatwährungen, virtuelle Währungen und Kryptowährungen
Allgemein wird Geld mit Hilfe der drei Geldfunktionen definiert: Recheneinheit, Tausch- und Zahlungsmittel, Wertaufbewahrungsmittel. Geld kommt in folgenden Formen vor: Bargeld: Banknoten und Münzen, die als gesetzliches Zahlungsmittel dienen; Buchgeld oder Giralgeld: Einlagen bei staatlich oder international anerkannten Banken, die mit Instrumenten des bargeldlosen Zahlungsverkehrs zum Bezahlen benutzt werden können; Elektronisches Geld (E-Geld): digitale Darstellung eines gesetzlichen Zahlungsmittels, das als Guthaben auf einer Chipkarte oder Festplatte elektronisch gespeichert und zum Bezahlen benutzt wird. Bargeld, als Fiatgeld bezeichnet, wird von einer Notenbank in kontrollierter Menge ausgegeben und basiert auf der allgemeinen Akzeptanz als Zahlungsmittel. Der Wert von Fiatgeld beruht auf der Erfahrung, Vermutung oder dem Vertrauen, dass damit Güter und Dienstleistungen erworben werden können. Derzeit funktionieren alle Volkswirtschaften mit einer Fiatwährung.
Um Bitcoin und ähnliche Systeme allgemein zu bezeichnen, benutzen viele Autoren die Begriffe Digitalwährung, virtuelle Währung, Kryptowährung, Token usw. nicht ganz trennscharf. Daher erfolgt in diesem Beitrag eine Begriffsklärung und Systematisierung anhand der Veröffentlichungen von Behörden und renommierten Organisationen. Die Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) definiert eine virtuelle Währung folgendermaßen: digitale Wertdarstellung; wird nicht durch eine Zentralbank oder eine öffentliche Behörde emittiert, ist nicht notwendig/unbedingt an eine Fiatwährung geknüpft; wird von natürlichen und juristischen Personen zur Zahlung verwendet; kann transferiert, gespeichert und elektronisch gehandelt werden; ist kein gesetzliches Zahlungsmittel; kann Teil eines zentralen oder dezentralen Systems sein; kann gegen nationale Währungen konvertibel oder nicht konvertibel sein; enthält kein Recht auf Rückerstattung in Fiatgeld. Tabelle 1 zeigt eine Abgrenzung von Geld und virtuellen Währungen.
Tabelle 1
Geld und virtuelle Währungen
Physische
Wertdarstellung Digitale Wertdarstellung Geld Bargeld Buchgeld oder Giralgeld E-Geld Andere Recheneinheiten Lokale Währungen und Tokens Virtuelle Währungen
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an European Central Bank: Virtual currency schemes, Oktober 2012.
Eine Differenzierung innerhalb der virtuellen Währungen folgt aus den Eigenschaften der Konvertibilität und Zentralisierung (vgl. Tabelle 2). Kryptowährungen (crypto-currencies) sind eine Teilmenge der virtuellen Währungen. Jedoch verwenden weder die EBA, noch die Europäische Kommission noch das Europäische Parlament den Begriff „Kryptowährung“, sondern immer den (Ober-)Begriff der „virtuellen Währung“. Die Europäische Zentralbank (EZB) spricht von einem „virtuellen Währungssystem mit bidirektionalem Fluss“, d. h., es ist zu gesetzlich geregelten Währungen voll konvertibel. Die Financial Action Task Force (FATF) setzt die Begriffe Kryptowährung und dezentrale (konvertible) virtuelle Währung gleich. Nach Definition von Experten des Internationalen Währungsfonds (IMF) in einem Arbeitspapier von 2016 ist eine Kryptowährung eine digitale Wertdarstellung, die kein gesetzliches Zahlungsmittel darstellt (virtuelle Währung), die gegen Geld, Güter, Dienstleistungen getauscht werden kann (konvertible virtuelle Währung), die nicht von einem zentralen Emittenten ausgegeben wurde (dezentrale konvertible virtuelle Währung), und die mittels Kryptografie validiert wird.
Tabelle 2
Virtuelle Währungen
Zentral Dezentral Konvertibel Zentrale konvertible virtuelle Währungen z. B. • WM units im russischen Online-Bezahlsystem WebMoney • Facebook Credits • Linden Dollars im Online- Videospiel Second Life • Flugmeilen und andere Bonussysteme
Dezentrale konvertible virtuelle Währungen z. B. • Bitcoin • Ethereum
Nicht konvertibel Zentrale nicht konvertible virtuelle Währungen wie bei Online-Videospielen z. B. • World of Warcraft (WoW) Gold Jede neue Kryptowährung, rein funktional als virtuelle Währung konzipiert, aber (noch) nicht von einer ausreichend großen Nutzergruppe akzeptiert
Quellen: eigene Darstellung in Anlehnung an Financial Action Task Force: Virtual Currencies: Key Definitions and Potential AML/CFT Risk, Report, Juni 2014; und European Central Bank: Virtual currency schemes, Oktober 2012.
Erfüllen VC die drei Geldfunktionen? In einem Bericht von Experten der Bank of England von 2014 heißt es, dass Bitcoin lediglich die Funktion einer Recheneinheit erfüllt. Somit ist die Frage zu verneinen. Die IMF-Experten kommen zu dem Ergebnis, dass Bitcoin z. B. zum Teil als Zahlungsmittel und als Wertaufbewahrungsmittel verwendet werde, aber gar nicht als Recheneinheit. Ausgewählte Einzelhändler, die Bitcoin als Zahlungsmittel akzeptieren, würden ihre Preise in angenommener VC sofort zum aktuellen Wechselkurs der Fiatwährung rechnen.
Spekulationsobjekt
Die Eignung zur Spekulation mit einem Objekt unterstellt seine generelle Fähigkeit zur Wertaufbewahrung. Sind VC wie Bitcoin daran gemessen nur „heiße Luft in Tüten“? Das Vorstandsmitglied der Deutschen Bundesbank Thiele sieht sie sehr kritisch: „Sie sind frei erfunden und vermehren sich nach einem erfundenen Schema in virtuellen Systemen, die zum Teil nach dem Belieben einer kleinen Gruppe geändert oder neu geschaffen werden können.“ VC haben keinen materiellen Wert und können, anders als Warengeld, weder gebraucht noch verbraucht, sondern lediglich übertragen werden.
Abbildung 1 Entwicklung des Bitcoin-Kurses
Quelle: eigene Darstellung mit Rohdaten von (31.5.2018).
Aktuell gibt es mehr als 1000 VC mit einer Marktkapitalisierung von über 300 Mrd. US-$ (vgl. Tabelle 3). 2017 sind die Preiswechselkurse von VC in US-Dollar astronomisch gestiegen. Der Kurs des Bitcoin lag Anfang 2017 bei 1000 US-$ und ist zeitweise auf fast 20 000 US-$ in die Höhe geschossen (vgl. Abbildung 1). Dies könnte als Indiz einer spekulativen Blase gewertet werden. Die volatile Entwicklung wurde auch durch Entscheidungen der Chicago Mercantile Exchange (CME) befeuert, die im November 2016 den Index Bitcoin Reference Rate (BRR) eingeführt und im Dezember 2017 den Handel eines Futures auf diesen Index gestartet hat. Die Börse NASDAQ plant 2018 ebenfalls die Einführung von Bitcoin-Futures. Außerdem denkt die CME Group über Futures-Kontrakte bezogen auf Ethereum und Litecoin nach. Die Positionierung von VC als Spekulationsobjekt ist damit gefestigt. Das bedeutet jedoch nicht, dass diese renommierten Börsen VC damit auch als Währung oder Finanzinstrument anerkennen, sondern lediglich als Recheneinheit von auf Fiatwährung lautenden Wetten.
Tabelle 3
Marktkapitalisierung
Virtuelle Währung ISO-Code Markt- kapitalisierung in Mrd. US-Dollar Preiswechselkurs in US-Dollar Menge im Umlauf
in Mio. Bitcoin BTC 137,5 8 095,11 16,985 Ethereum ETH 50,9 514,88 98,894 Ripple XRP 26,8 0,686 39 122,795 Bitcoin Cash BCH 14,2 828,97 17,080 Litecoin LTC 7,7 137,47 56,136 … Gesamtmarkt 335,2
Quelle: eigene Darstellung mit Daten von (18.4.2018).
Einordnung auf nationaler Ebene
VC passen nicht zu den bestehenden Rahmenbedingungen für Geld, Zahlungsverkehr und Fiatwährungen. Solange sie die Schnittstellen mit dem traditionellen Geldsystem nicht berühren, unterliegen VC in den meisten Staaten noch keiner Regelung für den Zahlungsverkehr. VC sind bislang weder Geld noch Fremdwährungen noch Waren, und nur einige Nationalstaaten ordnen sie als Wertpapiere ein. Deshalb fällt es Behörden schwer, im Kontext der bestehenden Strukturen eine konsistente Regulierung zu entwickeln oder gar anzuwenden. VC haben sich bisher einer systematischen Überwachung entzogen. Das wird angesichts ihres erreichten Verbreitungsgrades nicht lange so bleiben. Im März 2018 hat die Securities and Exchange Commission (SEC) in den USA eine Mitteilung veröffentlicht, in der sie von „digital assets“ sprach, die ihrer Ansicht nach die Definition von Wertpapieren erfüllen, und somit unter ihre Aufsicht fallen würden.
Die EZB gibt in einem Bericht von 2015 einen Überblick über die heterogene Behandlung von VC auf nationaler Ebene in der EU. In keinem EU-Mitgliedstaat gibt es dazu spezifische Gesetze. Viele Staaten haben lediglich öffentliche Warnungen ausgesprochen. In Deutschland gilt Bitcoin aktuell weder als elektronisches Geld, noch als Sorte (Bargeld in Fremdwährung), noch Devise (Buchgeld in Fremdwährung). Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) stuft Bitcoin als Finanzinstrument in Form von „Rechnungseinheiten“ nach §1 Abs. 11 Satz 1 Nr. 7 Kreditwesengesetz (KWG) ein. Rechnungseinheiten sind mit Devisen vergleichbar, aber lauten nicht auf gesetzliche Zahlungsmittel. Bitcoin und andere VC werden als „private Zahlungsmittel“ aufgefasst, was dem aktuell freiwilligen Nutzerkreis durchaus angemessen ist.
Öffentliche Warnungen (Verbraucherschutz)
Die EBA hat im Dezember 2013 zum ersten Mal eine öffentliche Warnung vor VC bezogen auf den Verbraucherschutz ausgesprochen. Die Hinweise lauten sinngemäß:
Es kann sein, dass Sie auf der Handelsplattform Geld verlieren.
Ihr eWallet kann gestohlen werden.
Sie genießen keinen Verbraucherschutz, falls Sie VC als Zahlungsmittel verwenden.
Der Wert Ihrer Position in VC kann schnell schwanken und sogar auf null sinken.
Transaktionen mit VC können für kriminelle Aktivitäten missbraucht werden.
Es kann sein, dass aus der Verwendung eine Steuerschuld entsteht.
Die Banque de France hat zeitgleich, aber in einem schärferen Ton, vor Gefahren gewarnt. Das Bitcoin-Konzept, mit einer Begrenzung der Menge auf 21 Mio. Einheiten, sei von Natur aus spekulativ. Obwohl Exchanger den Handel und die Konvertibilität ermöglichen, bestehe Unsicherheit über die Preis- und Liquiditätsentwicklung der VC. Ein Investor sei einem signifikanten finanziellen Risiko ausgesetzt. Das System könne jederzeit kollabieren, wenn alle Investoren gleichzeitig versuchen würden, ihre Positionen aufzulösen. In der Tat weist das Bitcoin-Konstrukt Ähnlichkeit zu einem Schneeballsystem auf. Investoren können ihren Bestand an VC derzeit relativ leicht in Fiatwährung, Güter und Dienstleistungen konvertieren, vor allem, weil der Nutzerkreis aktuell noch wächst. Es finden sich immer mehr neue Investoren, die bereit sind, VC zu kaufen.
Vehikel für kriminelle Aktivitäten
Ein erheblicher Schwachpunkt konvertibler virtueller Währungen ist die Anfälligkeit für kriminelle Aktivitäten, unter anderem Drogenhandel, Cyberkriminalität, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, durch die pseudonyme Zuordnung der Eigentümer in den Blockchains. Prominente Nachweise krimineller Machenschaften sind:
Geldwäsche mit Liberty Dollars durch die Geldüberweisungsfirma Liberty Reserve (2006 bis 2013);
illegaler Handel mit Drogen, Waffen unter anderem über die versteckte Website Silk Road (2011 bis 2013) mit Bitcoin als Zahlungsmittel;
Internetkriminalität wie Datendiebstahl von Bankkonten und Kreditkarten organisiert durch ein internationales Netzwerk rund um die Plattform Western Express International (2013).
Mangelnde Datensicherheit der Blockchain-Frontends (Exchanger und eWallets) macht diese anfällig für Hackerangriffe und Diebstahl von VC mit finanziellem Schaden vor allem für Nutzer. Der japanische Bitcoin-Exchanger Mt. Gox, vormals Marktführer, wurde zwischen 2011 und 2014 Opfer diverser Angriffe. Dabei wurden mindestens 650 000 Bitcoin von Nutzern entwendet. Im Februar 2014 ist die Website offline gegangen und der Betreiber musste Insolvenz anmelden. Der Fall beschäftigt bis heute die Justiz und geschädigte Nutzer als Gläubiger im Insolvenzverfahren.
Die Ermittlungsarbeit zur Bekämpfung von Geldwäsche (Anti-Money Laundering, AML) und Terrorismusfinanzierung (Countering the Financing of Terrorism, CFT) wird durch Eigenschaften von VC erschwert:
Pseudonyme der VC-Besitzer : Bei VC gibt es mehr Spielraum für Anonymität im Vergleich zum elektronischen Zahlungsverkehr. Die Eigentümer der VC sowie Sender und Empfänger einer Übertragung von VC bleiben wegen verwendeter digitaler Schlüssel im Verborgenen. Im Bitcoin-Netzwerk gibt es zwar Adressen der Eigner, aber diese sind nicht mit einem Klarnamen verknüpft. Dezentrale Architektur : Bei dezentralen virtuellen Währungen gibt es keinen zentralen Server. Das erschwert zwar Cyberattacken erheblich, aber auch Behörden können – anders als bei Banken – keine zentrale Stelle oder Einheit für eine strafrechtliche Ermittlung bzw. für eine Beschlagnahmung in die Pflicht nehmen. Globale Reichweite : Nutzer haben weltweit Zugang zu VC-Systemen, öffentliche Blockchains sind staatlich unabhängig über das Internet verteilt. Transaktionen überschreiten unmerklich Grenzen. Kunden- und Transaktionsdaten befinden sich verteilt über zahlreiche Jurisdiktionen, sodass nationale Behörden nur schwer und nicht vollständig darauf zugreifen können.
Identifizierte Risiken und Regulierungsbereiche
Im Juli 2014 hat die EBA eine Stellungnahme zu VC veröffentlicht. Diese enthält Definitionen, Vorteile, Risiken und Vorstellungen über einen Regulierungsansatz. Insgesamt 70 Einzelrisiken wurden in fünf Oberkategorien und 13 Unterkategorien identifiziert. Zu den Oberkategorien (A-E) gehören die Bereiche Verbraucherschutz und Kriminalität. Jedes Einzelrisiko wurde mit einer Priorität hoch/mittel/niedrig (rot/gelb/grün) versehen. Dieses Ampelsystem soll die Dringlichkeit von regulatorischen Interventionen darstellen (vgl. Tabelle 4). Zudem wurden 20 Risikotreiber (a bis t) identifiziert und mit den Einzelrisiken verknüpft. Beispielweise ist das Einzelrisiko „A11 Nutzer verliert VC durch Diebstahl des eWallets“ auf den Risikotreiber „j Mangelnde IT-Sicherheit“ zurückzuführen.
Die IMF-Experten haben sechs Bereiche genannt, die von regulatorischen und wirtschaftspolitischen Herausforderungen im Zusammenhang mit VC betroffen sind. Die ersten vier Bereiche sind regulatorisch zeitnah und dringend anzugehen und Letztere sind weiter zu beobachten: Verbraucherschutz, Finanzintegrität, Besteuerung, Kapitalkontrollen, Geldpolitik und Finanzstabilität.
Tabelle 4
Überblick der Risiken nach Darstellung der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA)
Oberkategorie Unterkategorie IDs Beschreibung Priorität A. Risiken für Nutzer Allgemeine Risiken unabhängig vom Zweck A01 - A18 z. B. A11 Nutzer verliert VC durch Diebstahl des eWallets z. B. A11 hoch (rot) Einsatz als Zahlungsmittel A21 - A28 Einsatz als Vermögensanlage A41 - A47 B. Risiken für Marktteilnehmer, die keiner Nutzer sind Exchanger B11 - B13 Einzelhändler B21 - B23 z. B. B21 Einzelhändler akzeptiert VC und kann sie nicht in Fiatwährung tauschen z. B. B21 mittel (gelb) Andere Marktteilnehmer B31 - B34 C. Risiken für die Finanzintegrität Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung C01 - C05 Finanzkriminalität C11 - C19 z. B. C13 Krimineller erpresst anonym mit VC z. B. C13 hoch (rot) D. Risiken für Bezahlsysteme in Fiatwährung Risiken für Bezahlsysteme in Fiatwährung D01 - D04 z. B. D01 Anbieter erleidet Verlust aus Geschäft mit VC, das illegal geworden ist z. B. D01 niedrig (grün) E. Risiken für Aufsichtsbehörden Reputationsrisiko E01 - E03 Rechtsrisiko E11 Risiken bzgl. Wettbewerbszielen E21 - E23 Zentralbank als Emittentin von VC E32
Quelle: eigene Darstellung auf der Basis von European Banking Authority: EBA Opinion on „virtual currencies“, 4.7.2014.
Regulierungsansätze und regulierte Marktteilnehmer
Es stellt sich die Frage, wie streng ein Regulierungsansatz für VC sein sollte. Die Bandbreite reicht von öffentlichen Warnungen/Berichten über die Regulierung bestimmter Marktteilnehmer bis hin zu Verboten. Hier besteht Bedarf für einen international abgestimmten Ansatz. Die Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) unterscheidet Regulierungsansätze in fünf Kategorien (vgl. Tabelle 5). Zum Beispiel gehören die öffentlichen Warnungen der EBA zur Kategorie „Information und moralische Appelle“. Die Mitteilung der SEC bezogen auf die Überwachung von Exchangern ist als „Interpretation bestehender Regeln“ anzusehen. Diverse Maßnahmen in China gehören zur Kategorie „Verbot“.
Tabelle 5
Kategorisierung der Regulierungsansätze durch die Bank für internationalen Zahlungsausgleich
Kategorie Alternative Regulatorische Handlungen 1 Information und moralische Appelle • Öffentliche Warnungen • Informationen • Berichte
2 Regulierung von bestimmten Marktteilnehmern • Regulierung von Exchangern • Regulierung von Wallet-Anbietern • Verbraucherschutzmaßnahmen
3 Interpretation bestehender Regeln • Anwendung eines bestehenden Rechts rahmens durch eine weite Interpretation oder Nutzung von Analogien, um kurz fristig eine sinnvolle Behandlung von VC zu erreichen 4 Umfassende Regulierung • Einführung eines Regulierungspakets, um alle Aspekte rund um VC abzudecken 5 Verbot • Verbot oder Begrenzung von Trans- aktionen mit VC durch natürliche Personen • Verbot von VC als Zahlungsmittel im Einzelhandel • Verbot von Finanzinstrumenten auf der Basis von VC • Verbot von Exchangern • Verbot von VC für Transaktionen zwischen Banken
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Bank for International Settlements: Digital currencies, November 2015, S. 12-13.
Die EBA hat in ihrer Stellungnahme zu VC von 2014 eine grobe Empfehlung abgegeben, die auf eine Regulierung von bestimmten Marktteilnehmern abzielt. Die EBA ist der Meinung, dass eine umfassende Regulierung von VC in der EU, ähnlich wie im Finanzsystem, eine signifikante Regulierungsstruktur und erhebliche Ressourcen zur Überwachung erfordern würden. Die Erarbeitung eines umfassenden Regulierungsrahmens würde sehr viel Zeit erfordern. Darum sollten zunächst nur die dringenden Risiken identifiziert und kurzfristig reguliert werden. An der Schnittstelle zwischen VC-System und dem regulierten Finanzsektor, d. h. dort, wo die Nutzer die VC in Fiatwährung tauschen, sollten Risiken begrenzt werden. Folgende Bausteine kommen infrage:
Regulierte Institute wie Banken und Unternehmen aus dem Sektor des Zahlungsverkehrs sollten daran gehindert werden, mit dem VC-Netzwerk zu interagieren (Abschirmung).
Der Rechtsrahmen für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung sollte auf Exchanger und eWallet-Anbieter ausgeweitet werden.
Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung
Die Finanzintegrität hat hohe Priorität unter den Regulierungsbereichen von VC. Die Financial Action Task Force (FATF), eine internationale Organisation bestehend aus Aufsichts- und Ermittlungsbehörden, spielt eine zentrale Rolle bei der Erarbeitung von Standards für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Das Gremium hat dazu im Februar 2012 40 allgemeine Empfehlungen verabschiedet. Die FATF-Empfehlungen bilden globale Standards, sind aber allgemein formuliert. Deswegen hat die Financial Action Task Force 2014 ein Dokument mit Definitionen und Risiken zu VC und 2015 einen Leitfaden für einen risikobasierten Ansatz für VC publiziert, in dem ausgewählte Empfehlungen (vgl. Tabelle 6) präzisiert werden.
Unter FATF-Empfehlung 1 werden die Risiken von konvertiblen VC angesprochen. Dezentrale Systeme sind wegen der schwierigen Identifizierung der Nutzer als wesentlich riskanter anzusehen und erfordern daher eine verbesserte Due Diligence (mit „gebotener Sorgfalt“ durchgeführte Risikoprüfung). Es stehe Regierungen frei, Exchanger zu regulieren oder sogar sämtliche Aktivitäten zu verbieten.
FATF-Empfehlung 14 betrifft eine Anmeldung oder Genehmigung von natürlichen oder juristischen Personen, die Dienste im Zusammenhang mit dem Tausch von VC und Fiatwährungen anbieten.
Die FATF-Empfehlung 16 enthält eine Ausweitung des Konzepts einer elektronischen Geldüberweisung – definiert als Transaktion von einer Finanzinstitution zu einer anderen auf elektronischem Wege, damit ein Sender einem Empfänger einen Geldbetrag zur Verfügung stellen kann – auf konvertible VC. Bei Einschaltung eines Exchangers zur Überweisung einer konvertiblen VC, die als elektronische Geldüberweisung interpretiert wird, sollten Sender und Empfänger identifiziert werden.
Tabelle 6
Ausgewählte Empfehlungen der Financial Action Task Force (FATF)
Betrifft Nr. Empfehlung Länder
und Behörden überwachte Einheiten 1 Risiken einschätzen und einen risikobasierten Ansatz anwenden Ja Ja 2 Nationale Zusammenarbeit und Koordination Ja - 10 Due Diligence bezogen auf Kunden - Ja 11 Aufbewahrung von Dokumenten - Ja 14 Dienste zur Übertragung von Geld und Werten Ja - 15 Neue Technologien Ja Ja 16 Elektronische Geldüberweisungen Ja - 20 Meldung von verdächtigen Transaktionen - Ja 22 Vorwarnung und Verschwiegenheit - Ja 26 Regulierung und Überwachung von Finanzinstitutionen Ja - 35 Sanktionen Ja - 40 Andere Formen der internationalen Kooperation Ja -
Quelle: eigene Darstellung auf Basis von Financial Action Task Force: International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The FATF Recommendations, Adopted by the FATF Plenary in February 2012, Updated February 2018; und Financial Action Task Force: Guidance for a Risk-Based Approach to Virtual Currencies, Juni 2015.
Geldwäscherichtlinie
In der EU wurden diverse Regeln zu Geld, zum Zahlungsverkehr und zur Bekämpfung von Geldwäsche durch in Tabelle 7 genannte EU-Richtlinien harmonisiert. In Deutschland werden die Richtlinien durch Änderung diverser Gesetze unter anderem das Kreditwesengesetz (KWG), das Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz (ZAG) und das Gesetz über das Aufspüren von Gewinnen aus schweren Straftaten (Geldwäschegesetz – GwG) umgesetzt. VC werden bisher auf EU-Ebene noch gar nicht berücksichtigt.
Die Vierte Geldwäscherichtlinie von 2015 (4AMLD) wurde überarbeitet, um die Risiken von VC explizit einzubeziehen. Folgende Stufen des EU-Gesetzgebungsprozesses wurden durchlaufen:
Ankündigung durch die Kommission am 2.2.2016;
Beschluss des Parlaments vom 26.5.2016 zu VC;
erster Gesetzentwurf der Kommission vom 5.7.2016;
Entscheidung in erster Lesung im Europäischen Parlament am 19.4.2018 und Übernahme durch den Rat am 14.5.2018.
Mit einer Verabschiedung der Richtlinie ist zeitnah zu rechnen. Ab der Veröffentlichung im Amtsblatt der EU haben die EU-Mitgliedstaaten 18 Monate Zeit für eine Umsetzung in nationales Recht. Bezogen auf VC sind in der neuen Fassung der Richtlinie (informell als 5AMLD abgekürzt) folgende Punkte enthalten:
Es werden Begriffsbestimmungen für VC, Exchanger („providers engaged in exchange services between virtual currencies and fiat currencies“) und eWallet-Anbieter ( „custodian wallet provider“) eingeführt.
Exchanger und eWallet-Anbieter sollen die Identität der Nutzer und deren Wallet-Adressen in einer zentralen Datenbank speichern bzw. Möglichkeiten für die Aufzeichnung von Selbstangaben der Nutzer schaffen.
Die EU-Mitgliedstaaten sollen für eine Lizensierung der Exchanger und eWallet-Anbieter zuständig sein.
Tabelle 7
EU-Richtlinien zu verschiedenen Geldformen und ihre Umsetzung in Deutschland
EU-Richtlinie Alte Fassung Aktuelle Fassung Umsetzung in Deutschland Betroffene Geldformen E-Geld-Richtlinie EMD: 2000/46/EG 2EMD: 2009/110/EG ZAG, KWG u. a. (2011) E-Geld Zahlungsdiensterichtlinie PSD: 2007/64/EG PSD2: (EU) 2015/2366 ZAG, KWG u. a. (2017) Giralgeld, E-Geld Geldwäscherichtlinie 3AMLD: 2005/60/EG 4AMLD: (EU) 2015/849 GwG, ZAG, KWG u. a. (2017) Bargeld, Giralgeld, E-Geld
Anmerkung: EMD = Electronic Money Directive; PSD = Payment Services Directive; AMLD = Anti-Money Laundering Directive; ZAG = Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz; KWG = Kreditwesengesetz; GwG = Geldwäschegesetz. Quelle: eigene Darstellung.
G20-Treffen der Finanzminister und Notenbankchefs
Die französischen und deutschen Finanzminister und Notenbankenchefs haben in einem gemeinsamen Schreiben vom 7.2.2018 den argentinischen Finanzminister, als Ausrichter des G20-Treffens der Finanzminister und Notenbankchefs in Buenos Aires, darum gebeten, die Regulierung von VC („crypto-assets“ oder „tokens“) auf die Tagesordnung zu setzen. Beim ersten Treffen vom 19.3. bis 20.3.2018 gab es jedoch keinen Konsens für eine konkrete Vereinbarung. Im Communiqué wurden die internationalen Gremien Financial Stability Board (FSB) – in Abstimmung mit anderen Organisationen – und FATF damit beauftragt, beim zweiten Treffen in Buenos Aires vom 21.7. bis 22.7.2018 über ihre Arbeit zu „crypto-assets“ zu berichten. Unter Punkt 9 des Communiqués wurden die üblichen Problembereiche genannt (unter anderem Anleger- und Verbraucherschutz, Steuerhinterziehung, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung), aber noch keine akuten Gefahren für die Finanzstabilität gesehen. Die G20-Gruppe verpflichtet sich, die FATF-Standards, soweit sie „crypto-assets“ betreffen, umzusetzen und fordert die Financial Action Task Force dazu auf, eine globale Implementierung der Standards voranzutreiben. Außerdem sollten die zuständigen internationalen Organisationen ihre Beobachtung von „crypto-assets“ fortsetzen.
Je nach Entwicklung der Diskussionen werden sich die Staats- und Regierungschefs im Rahmen der gemeinsamen Abschlusserklärung beim G20-Gipfeltreffen vom 30.11. bis 1.12.2018 in Buenos Aires positionieren. Unabhängig von einer Einigung auf G20-Ebene ist mit weiteren Schritten hin zu einer Regulierung von Bitcoin und anderen VC auf supranationaler (EU) und nationaler Ebene zu rechnen.
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